Infraestructura y energía

Alberto Müller
en el II Congreso Internacional de Economía y Gestión - 5 de junio de 2008
Plan Fénix

El tema que me ocupa –y es el tema que me ocupa en las actividades del Plan Fénix– es infraestructura y energía. 20 minutos es poco para cualquier expositor, y es mucho menos –esto no es un reclamo sino una realidad– para un panel que tiene que ocuparse de los temas de infraestructura y de energía que son temas extremamente
heterogéneos y diferentes entre sí.
Es interesante explicar por qué son diferentes, son diferentes porque en realidad los componentes de lo que solemos llamar genéricamente infraestructura y servicios muestran un grado muy desarrollado de lo que en economía llamamos división del trabajo. La infraestructura consiste en segmentos del aparato productivo altamente especializados donde se lleva realmente a extremos los niveles de particularización porque, precisamente, su conveniencia está en esta alta especialización. Cuando especializamos un tramo de la tierra para convertirlo en un camino, este camino presenta una importante capacidad de transportar muy diferente de lo que presentarían otras conformaciones menos especializadas. Esto explica, por otra parte, la particularidad de la organización económica y productiva de los sectores de infraestructura donde –pese a muchas falacias que se escucharon, sobre todo en la
década de los ’90– los mercados convencionales no funcionan. Esto es así por varias razones: en primer lugar, porque en general hay información suficiente acerca de lo que ocurre, no necesitamos que el mercado nos brinde información y, por otra parte, porque –esto es canónico en economía e incluso en la microeconomía tradicional– son
campos donde se edifican muy fuertemente las economías de escala y dan lugar a lo que se conoce técnicamente como monopolio natural. Al mismo tiempo, se trata de activos que comportan inversiones de muy alto volumen y muy larga duración; por lo tanto, son inversiones que escapan a la lógica del inversor convencional –especialmente en la Argentina donde el largo plazo puede llegar a ser 3 años– cuando hablamos de elementos de infraestructura que, si no son permanentes, una vida útil de 50 años es la norma.

Esto significa que estos sectores deben ser planificados en forma conciente, no hay ninguna ventaja en dejar libradas las decisiones al mercado, de hecho, la experiencia de los ’90 es bastante clara en algunos casos en la Argentina acerca de qué pasa cuando se deja esto librado a los mercados. Se trata, por lo contrario, de sectores que
tienen que ser planificados desde una organización conciente como es el Estado. Esto al margen de quién opere después efectivamente estos segmentos, esa es otra discusión, pero las decisiones estratégicas en cuanto a capacidad, naturaleza, lineamientos son decisiones que se deben adoptar desde el Estado. El concepto de
infraestructura comprende vectores, segmentos muy diferentes que no pueden ser tratados en un pie de igualdad, esta es una recomendación para los colegas economistas acostumbrados a pensar que todos los sectores son en esencia iguales.
En infraestructura todos los sectores son en esencia distintos, tienen lógicas muy distintas, tienen idiosincrasias, formas de actuar muy distintas y tienen que ser reconocidas como tales. De manera que voy a comenzar diciendo qué es de lo que no me voy a ocupar en estos minutos que tengo: no voy a hablar ni de temas de agua
potable y saneamiento, ni de temas de vivienda social, ni de temas de telecomunicaciones, que son sectores que tienen sus especificidades a las que no voy a hacer referencia; por lo tanto, me voy a centrar en temas relacionados con transporte y energía. La idea es repasar muy rápidamente la situación sectorial en términos de dotación e infraestructura, de perspectivas y de corto plazo, hacer referencia a las cuestiones más críticas y, finalmente, tomar algunos temas transversales que han sido objeto de debate en los últimos tiempos que son los referidos a tarifas y subsidios.
El sector transporte es ante todo en la Argentina el transporte automotor e infraestructura vial. Hay una idea genérica, muy instalada en el discurso político, en los medios de comunicación de que la Argentina tiene un retraso importantísimo en cuestiones de infraestructura vial, alguna vez un ministro habló de retraso de décadas;
en realidad, las cosas son un poco diferentes cuando uno las analiza en términos más segmentados. En este momento se puede sostener que la inversión vial nacional en la Argentina –la que realiza la Dirección Nacional de Vialidad y el Órgano de Control de Concesiones Viales– es una inversión que excede holgadamente los requerimientos mínimos para mantener la infraestructura e incluso para ampliarla en términos
razonables.
Esto se traduce, de hecho, en obras en muchos casos o en soluciones que se encuentran sobredimensionadas respecto de los niveles de demanda. Estoy hablando de un excedente de gasto del orden de los 500 ó 700 millones de dólares anuales.
Diferente es la situación en las vialidades provinciales donde ahí sí la inversión agregada es relativamente insuficiente para mantener una red muy extensa, que se construyó en tiempos en que había más recursos y que ahora está pobremente mantenida en muchas provincias. El caso más relevante en este punto es la provincia de Buenos Aires, cualquiera que haya recorrido las rutas provinciales sabe de qué hablo, si no hay involucrada una concesión por peaje.
El tema siguiente al que nos referimos cuando hablamos del transporte es el tema ferrocarril, que ha sido la gran cuestión de la política de transporte en los últimos 50 años en la Argentina; en realidad, ha sido, básicamente, qué hacemos con el ferrocarril. Esta pregunta tuvo muchas respuestas, tantas que en realidad no hubo ninguna que prevaleciera, hasta que en la década de los ’90 se decidió dejarle al mercado el problema. Se decidió transferirle todo al sector privado a un título, no digamos gratuito pero casi, tras el pago de un canon que se efectivizó muy parcialmente y después se dijo: “bueno, señores, hagan lo que a ustedes les parezca con los ferrocarriles” e hicieron lo que les parecía que fue explotar lo que podían, se recuperaron algunos tráficos, etc., pero tenemos un sector de cargas que languidece, que ha tenido la suerte de que recién en los últimos años se percibe un incremento
sistemático en los volúmenes de ciertos graneles –estamos hablando de los 80 ó 90 millones de toneladas de grano y estamos hablando también de las 700 mil toneladas de Bajo la Alumbrera que bajan desde Tucumán a Rosario y casos similares– lo cual ha mantenido en un estado estacionario el sistema en una red que ha tenido una reducción sustancial en su extensión.

Si uno mira hacia atrás, ve que la historia de los ferroviarios es la de la infraestructura perdida, de 44 mil kilómetros de vías que hubo alguna vez en la Argentina quedarán activos nadie sabe bien cuántos pero no debe haber más de 15 mil. Este sistema, a mi juicio, se sustentará en la medida en que “emparchar” infraestructura sea viable, cuando deje de ser viable, se irá a un ferrocarril industrial de 5 ó 6 mil kilómetros donde se mantendrán ciertos vectores muy atados a producciones, a veces producciones de los mismos operadores ferroviarios –es el caso del principal operador ferroviario que es también un gran trader de granos y de aceite–, y tendrá su ferrocarril industrial desde su planta hasta el puerto y nada más; esta es la perspectiva del ferrocarril en el largo plazo.
Hay que aludir a los superproyectos que se están mencionando en estos días; hablamos de los dos trenes de alta velocidad Buenos Aires-Mar del Plata y Buenos Aires-Córdoba y también del tren de altas prestaciones a Mendoza. Hay una diferencia básica entre el tercero y los otros dos, el tren de altas prestaciones a Mendoza se desarrolla sobre la red existente y como tal tiene un efecto sinérgico interesante porque al implicar inversión en infraestructura facilita el transporte de cargas. Este no es el caso de los trenes a Mar del Plata y a Córdoba que son autenticas burbujas, algo así como el Tren de la Costa; cuando uno toma el Tren de la Costa les parece que estuvieran tomándose otro tren, algo distinto, es una especie de juguete caro; bueno, algo así va a pasar con estos trenes porque, entre otras cosas, tienen trochas diferente al resto del sistema. En mi entendimiento y en el de muchos especialistas, el dinero que costarían estos trenes de alta velocidad estaría mucho mejor invertido en la red existente, en conformar una red troncal de 5 ó 6 mil kilómetros de muy buenas prestaciones y que tendría incluso más sentido federal.
Voy a tocar seriamente un segmento, que es mencionado de manera muy fragmentaria pero que tiene que ser objeto de atención creciente, que es el transporte de la región metropolitana de Buenos Aires. Estamos en tiempos de conflictos con el campo y hablar del problema de la región metropolitana suena a unitarismo, es “políticamente incorrecto” en estos días. Pero lo cierto es que –esto lo muestran todas las experiencias internacionales– cuando hay países que ingresan en ciclos de alto crecimiento –como esperamos que la Argentina logre sostener en los últimos años y, de hecho, tiene alguna condición en este sentido no sé si del 8% pero 5 ó 6%– esto agrava sistemáticamente las condiciones de circulación en las áreas metropolitanas, simplemente porque la gente que compra un auto circula en auto, esto es una perogrullada, y parece que estamos todos condenados a repetir el mismo ciclo porque no aprendemos nunca lo que pasa en otros lados. Ocurre que llega el auto y hay grandes intereses a favor del auto, se hacen las autopistas para los autos, hasta que un buen día se llega a la conclusión de que es o auto o ciudad, las dos cosas no; en algunos casos, de hecho, ganó el auto que es el ejemplo canónico de Los Ángeles donde las autopistas directamente hicieron desaparecer el centro de la ciudad.
La solución a esto es el transporte público, que requiere una capacidad de gestión que hoy no observamos en el sector estatal. Aquí pasa algo muy curioso, es posible que mi comentario resulte un poco porteño, pero uno está acostumbrado a pensar que en la Argentina cuando el Estado nacional no quiso hacerse cargo de algún problema lo que hizo fue transferírselo a las provincias, y cuando quiere solucionar el problema lo reasume, es el movimiento que vemos en el sector educación por ejemplo, esto es clarísimo en estos últimos años. Ahora, en materia de transporte, el metropolitano es la gran excepción.

En varias provincias ha habido experiencias muy interesantes de reestructuración del sistema –Córdoba, Bahía Blanca, Rosario, Mendoza– y en la región metropolitana estamos en términos de gestión en la edad de piedra simplemente. Cómo se discuten las cosas, como por ejemplo el tema de los carriles exclusivos, se discuten en la calle, con carteles a favor o en contra de ellos, con esta “calidad” de discusión. Esto se refleja después, en la práctica, en cosas curiosas como por ejemplo que nadie está en contra del subte, cualquier subte que se haga está bien, construimos la línea H que son 3 kilómetros de línea totalmente inútiles, cuando esos 3 kilómetros se podrían haber construido en otro lado mucho más útil. Esto revela una pésima calidad de gestión y efectivamente evidencia ausencia de planificación, indispensable en la gestión de transporte metropolitano. No es cuestión de unitarismo o federalismo, se trata de una región metropolitana que no funciona es una Argentina que no funciona y estamos caminando despacito en ese sentido. El problema de congestionamiento que tiene la región metropolitana en los últimos 10 años no los tuvo nunca antes, está asumiendo características alarmantes y esto tiene que ser objeto de tratamiento.
Respecto del tema energía, quiero ir a contramano del alarmismo que practican los medios periodísticos serios como La Nación; no creo que la situación energética en la Argentina sea tan alarmante como se plantea, tuvimos un episodio complejo el año pasado pero el análisis que yo he hecho sobre lo que ocurrió fue una convergencia de
factores coyunturales muy adversos simultáneos: fríos totalmente anómalos junto con una escasez absoluta de agua en la cuenca de Comahue que es justamente la que brinda la generación en pico de electricidad; sobre la base de ciertos análisis que he hecho y otros que he leído creo que este año las cosas van a ser un poco mas fáciles
porque hay agua en el Comahue; segundo, porque hay nueva capacidad de generación térmica y, tercero, porque se están tomando medidas logísticas para reemplazar la generación por gas por combustibles líquidos.
Subsiste el problema de que este sistema se sustenta sobre un fuerte subsidio al uso de combustibles fósiles, y podemos preguntarnos: ¿esto está bien o mal? La primera cosa que hay que aclarar es lo siguiente: yo lo que les pregunto a ustedes es si las tarifas aumentaron desde la devaluación y ustedes me van a decir que no y yo les digo
que sí aumentaron, las únicas que no aumentaron son las residenciales, hay algunos que dicen que ahí está el problema; un subsecretario contaba en varias versiones distintas que había un empresario que dejaba a su perro con aire acondicionado en su casa y cosas por el estilo, pero lo cierto es que, cuando uno mira los números, el
consumo de energía residencial es el que menos aumentó en los últimos años; dije antes que los sectores de infraestructura son los que ofrecen prestaciones muy especializadas y por eso tienen muy bajo costo. Esto quiere decir que cualquier alternativa es mucho más cara y que la demanda es relativamente inelástica. Todo el reclamo del aumento de tarifas que parecería apuntar a la contención de los consumos de energía en realidad es un reclamo que tiene más sentido si uno quiere bajar los subsidios, aumentar el autofinanciamiento del sector, no bajar el consumo de energía eléctrica o gas porque eso no va a bajar, salvo que pongamos tarifas estratosféricas y vía lo que conocemos como el efecto ingreso “empobrecer a todo el mundo”, pero es una ilusión pensar que el aumento de tarifas va a solucionar este problema o va a comprimir el consumo, salvo, insisto, que haya aumentos importantísimos. En la comparación con otros países de América latina –dejo de lado Venezuela porque es un caso particular– las tarifas argentinas no están tanto más bajas y una parte no menor del desvío lo explican el diferencial de tipo de cambio que hay entre Chile y el Brasil en relación con la Argentina. Otro punto en discusión es si están bien o mal los subsidios; esto tiene varios aspectos, un aspecto macroeconómico, uno fiscal y uno sectorial.

En temas de transporte, la recuperación de tráfico que tuvo el transporte automotor en la región metropolitana –que me parece muy bien porque, de hecho, después de décadas de estabilidad el transporte metropolitano de ómnibus perdió más o menos el 30% de la demanda en 6 ó 7 años– esto se debió al aumento de tarifas que tuvo el sector, ésta es la única explicación que yo encuentro. Es decir, los subsidios vinieron a contener las tarifas y son bienvenidos, está bien que se subsidie el transporte público.
En el caso de energía eléctrica, si la demanda es inelástica, subsidiar o no subsidiar no afecta sustancialmente el consumo. Alguien diría: “si prevalece la cuestión fiscal, pues eliminemos los subsidios y aumentemos las tarifas”, el problema es que tengo la impresión de que el proceso inflacionario actual de la Argentina no responde a las
causas tradicionales de devaluaciones bruscas o emisión monetaria por déficit fiscal; estamos realmente en un caso de laboratorio donde vemos que la inflación se debe a alguna otra cosa, por ejemplo, a pujas distributivas. Entonces, me hace reír, como de hecho se escuchó no hace mucho tiempo atrás en ocasión de la salida de un ministro de Economía, que un plan antiinflacionario pasaba por aumentar las tarifas de servicios públicos, cosa que yo no entiendo en este contexto inflacionario porque con esto lo que vamos a lograr es realimentar la inflación. Creo que tenemos que ser pragmáticos en cuanto al uso de los subsidios, evidentemente no podemos permitir que se produzca un desborde fiscal, en eso estoy absolutamente de acuerdo, creo que el tema hay que abordarlo sectorialmente; esto generalmente no se hace, el subsidio es visto como una especie de regalo a la sociedad que cuando hay dificultades hay que cortarlo, sin tener en cuenta los efectos sectoriales que pueda tener.
Un último punto respecto del precio de los hidrocarburos, sabemos que hay una disparada internacional en el precio del petróleo que está trayendo problemas en muchos países –en Malasia, por ejemplo, donde hubo un conflicto por un aumento del 40% en los combustibles que previamente se cubrían con subsidios–, sabemos que este aumento tiene mucho de especulativo, evidentemente alguna vez alguien tendrá que regular los capitales que corren a cualquier lado y provocan desastres, habría que cambiarles la cabeza a todos los economistas que creen que la movilidad es buena ya que, cuando pasan estas cosas, se ve que no es tan buena. Hay una decisión estratégica en este punto sobre lo que tiene que hacer nuestro país con los combustibles; la Argentina es un país ligeramente excedentario todavía en hidrocarburos, es una decisión si aumentar o no aumentar los precios lo que si quiero dejar planteado es que este debate acerca del aumento de precios es un aumento de renta de recursos primarios; de esta discusión tenemos que participar todos menos las empresas petroleras que son productoras concesionarias de recursos otorgados por el estado, el destino de esa renta es la comunidad, el estado y no las empresas petroleras.